Een MER voor alle omgevingsvisies en -plannen. Hoe realistisch is dat?
Motie zorgt voor commotie bij de lokale overheid
Een gedenkwaardig moment; op dinsdag 14 maart stemt de Eerste Kamer in met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Duidelijkheid na een lange, onzekere periode met veel uitstel. Maar dat niet alleen. Bij deze behandeling werd ook de motie Kluit aangenomen. Deze heeft betrekking op de verplichting een MER te maken voor de gemeentelijke omgevingsvisie en het omgevingsplan:
De motie Kluit c.s. verzoekt de regering zorg te dragen dat, voor zover relevant voor 1 januari 2024, alle gemeenten een milieueffectrapportage maken voor omgevingsvisies- en /of het omgevingsplan.
Hoe logisch is dat? Natuurlijk moet een gemeente bij het opstellen van een omgevingsvisie het milieu- en gezondheidsbelang meenemen bij de besluitvorming. Dat is ook het doel van een milieueffectrapportage; het in beeld brengen van de milieueffecten van keuzes die we bij een visie of plan maken. Toch is het aannemen van deze motie een schokkende gebeurtenis voor veel gemeenten. Een traditioneel MER kost veel tijd en geld. En wat levert het op?
De verplichting om een MER te maken
De opstellers van de motie wijzer er vooral op dat plannen die straks op een omgevingsplan of een omgevingsvisie zonder MER zijn gebaseerd, juridisch kwetsbaar zijn (zie ook het aanvullende artikel op LinkedIn). Maar een omgevingsplan of omgevingsvisie is niet per definitie m.e.r.-plichtig (Artikel 16.36 van de Omgevingswet geeft hiervoor de voorwaarden). Kort gezegd: een rechtstreekse verplichting bestaat alleen in twee gevallen: als het plan ‘kaderstellend’ is voor een m.e.r.-plichtig besluit of als voor het plan een passende beoordeling gemaakt moet worden. Maar ook in die gevallen kan de vraag worden gesteld, hoe zinvol het is om een MER te maken?
Verplichting MER bij omgevingsvisies is onuitvoerbaar
Verplicht een MER maken voor alle omgevingsvisies is op dit moment onuitvoerbaar. Dit heeft twee redenen:
Allereerst maakten veel gemeenten al omgevingsvisies, of doen dit nu, zonder milieueffectrapportage. Onder andere omdat het gewoon niet altijd hóéft. Maar er zijn ook belangrijke andere overwegingen. Het MER heeft een enorme omvang en diepgang gekregen en een pittige prijs. Niet zelden is het MER omvangrijker dan de omgevingsvisie zelf. Het MER heeft in de beroepspraktijk een vorm gekregen die slecht past bij een omgevingsvisie (al zijn er ook stappen zichtbaar om tot een compacter en passender product te komen). Een verplichting voor een milieueffectrapportage voor elke omgevingsvisie in elke gemeente op 1 januari 2024? Daarvoor is de tijd te kort. Gemeenten en adviesbureaus kunnen dit qua capaciteit niet aan. Laat staan dat de Commissie m.e.r. zelf al deze rapporten kan beoordelen.
De omgevingsvisie biedt (meer dan het omgevingsplan) interpretatieruimte en mogelijkheid tot maatwerk. De feitelijke milieueffecten zijn afhankelijk van de mate en manier waarop de samenleving gebruik maakt van die ruimte.
Daarnaast ligt bij veel omgevingsvisies een groot deel van de feitelijke uitvoering bij onze samenleving. Het is niet meer altijd een plan dat concrete plekken aanwijst voor woningbouw of bedrijfsontwikkeling, zoals een structuurvisie deed. Een omgevingsvisie markeert vaak alleen ambities en doelen en geeft aan welke initiatieven welkom zijn en welke (globale) overwegingen daar eventueel bij gelden.
En daar is de Omgevingswet immers ook voor bedoeld: om ruimte te bieden voor maatwerk. Veel omgevingsvisies stellen daarom de doelen centraal in plaats van de regels. Zo’n omgevingsvisie is lastig op milieueffecten te beoordelen. Dit omdat de visie vaak weinig concreet is voor wat betreft ontwikkeling. De MER rekent juist concreet met de slechtst denkbare ontwikkeling waarvoor de visie ruimte geeft.
Een nieuw manier van werken: MER op hoofdlijnen
Er van uitgaande dat de motie bedoeld is als aansporing om gemeenten goede milieuafwegingen te laten maken voorafgaand aan besluitvorming, hoe kunnen we dan recht doen aan dit doel? Voor een MER op hoofdlijnen hebben we twee dingen nodig: Een nieuw concept voor het MER, en een nieuwe manier van werken die aansluit bij het gedachtegoed van de Omgevingswet.
1. MER op hoofdlijnen als onderdeel van de beleidscyclus
We maken een ‘MER op hoofdlijnen’ bij een omgevingsvisie die alleen ambities markeert (en geen concrete bouw- of ontwikkelingsplannen). Die ziet er anders uit dan we gewend zijn. In een MER op hoofdlijnen moet ruimte zijn om breed naar milieueffecten te kijken, met inschattingen op hoofdlijnen. Geen volledige focus op de slechtst denkbare uitkomst, zoals nu het uitgangspunt is in een MER. Maar kijken naar de aannemelijke uitkomst zoals een omgevingsvisie beschrijft. Dit kan uiteraard alleen slagen als de Commissie m.e.r. zich committeert aan een dergelijke visie op hoofdlijnen.
2. Integraal werken in de structuur van de beleidscyclus
Het MER op hoofdlijnen wordt volledig betrokken in de beleidscyclus van de gemeente, net als de omgevingsvisie. In de beleidscyclus brengen we de feitelijke milieueffecten na (bijvoorbeeld) drie jaar in beeld. Vervolgens kan de gemeente in de beleidscyclus dan de omgevingsvisie aanscherpen als daar aanleiding toe is.
Dit maakt dat voor een goed beeld van de milieueffecten de monitoring minstens even belangrijk is als de inhoud van de omgevingsvisie op het moment van vaststelling. Bureaus die betrokken zijn bij m.e.r.-procedures zouden betrokken moeten zijn bij de beleidscyclus. Dit geldt natuurlijk ook voor de Commissie m.e.r.
Haalbare motie, in de geest van de Omgevingswet
Kunnen we de omvang en procestijd met een MER op hoofdlijnen verkleinen, en het MER laten meedraaien in de beleidscyclus? Dan voldoen we aan de motie Kluit. Niet in januari 2024. Wél binnen drie jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet, zoals de aanvankelijke regel voor vaststelling van Omgevingsvisies luidde. Zo creëren we een milieueffectrapportage die niet alleen haalbaar is, maar ook weer werkt in het gedachtegoed van de Omgevingswet.
Een artikel van Mischa Teensma, Henk Veldhuis en Pieter Schollema.
