De Omgevingswet maakt van decentralisatie een centraal thema; gemeenten zijn straks hoofdverantwoordelijk. En dat terwijl de ruimtelijke opgaven in Nederland steeds vaker de gemeentegrenzen overschrijden. Ze laten zich niet meer managen als lokale kwesties.
Zo ontstaat een regielek. Het projectbesluit biedt een oplossing.
Bijna 10 jaar geleden hoorde Nederland voor het eerst over de Omgevingswet. Dat was tijdens de Troonrede van 2013. Onze vorst hield ons voor dat er een nieuwe wet komt voor de fysieke leefomgeving, die de ruimtelijke procedures vereenvoudigt en versnelt zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de leefomgeving.
Sinds die eerste aankondiging is er veel gebeurd rondom ons gebruik van die fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld, het Klimaatakkoord (Parijs 2015) toonde de noodzaak aan van maatregelen om de aarde een toekomstbestendige en leefbare planeet te laten zijn. Of, de commissie Remkes die rapporteerde over stikstof (Niet alles kan (overal), 2020) en erop wees dat we moeten ontwaken uit de droom dat alles maar kan. Ongebreidelde ontwikkeling gaat niet samen met bescherming van kwetsbare natuurgebieden. Of de Regionale Energiestrategie (RES), waarmee we proberen regiobreed de opgaven uit te werken voor duurzame elektriciteitsopwekking en energiebesparing.
Bovenlokale vraagstukken voor een lokale overheid
Het beeld dat oprijst, is dat de ruimtelijke opgaven waar ons land voor staat gedurende de negen jaar tussen aankondiging en invoering van de Omgevingswet ingrijpender en grootschaliger zijn geworden. Ze laten zich helemaal niet managen als lokale kwesties. Zaken als huisvesting, mobiliteit en bereikbaarheid, energietransitie, klimaatadaptatie, toekomstbestendige voedselvoorziening en natuurherstel, allemaal vraagstukken die zich niets aantrekken van gemeente- of provinciegrenzen. Ze gaan daar juist ruim overheen. Tegen die achtergrond is het bijzonder dat de Omgevingswet van decentralisatie een hoofdthema maakt. Kijk maar naar artikel 2.3 Omgevingswet: de gemeente is als eerste en enige bevoegd voor alle taken en verantwoordelijkheden uit de wet. De provincie is alleen bevoegd als dat nodig is met het oog op een provinciaal belang én de gemeente dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze kan behartigen.
Het regielek: Gebiedsopgaven zonder primaathouder
De gemeente is dus bevoegd. Maar, is ze ook in staat? Is de gemeente als bestuurlijke entiteit het aangewezen orgaan om de noodzakelijke integrale gebiedsafweging te behartigen? Het antwoord laat zich raden. De vele herindelingen ten spijt, acteren gemeenten niet op de schaal en de maat die verbonden is met de hedendaagse gebiedsopgaven. Het resultaat is twee of meer bevoegde gemeenten met een gezamenlijk probleem, waarvan niemand de primaathouder is. Inderdaad: bovengemeentelijke belangen die een gemeente zelf niet op een doelmatige en doeltreffende wijze kan behartigen.
Hier tekent zich dus een erkenningsvraagstuk af. Beschikken gemeenten over voldoende realiteitszin om te erkennen dat zij enerzijds niet de potentie hebben om zelfstandig de integrale gebiedsopgaven te behartigen en anderzijds de regiepositie missen om tot de beste gebiedsaanpak te komen? Zo ja, dan zien zij in dat de regie op een hoger schaalniveau thuishoort. Het schaalniveau van de provincie.
Traditioneel ligt dit moeilijk. De provincie wordt maar al te vaak als bemoeizuchtig beschouwd, door haar interventies via pro- en reactieve aanwijzingen, bindende verordeningen en provinciale inpassingsplannen. Gemeenteraden zijn op hun hoede als de provincie zich al te nadrukkelijk manifesteert. Omgekeerd zijn Provinciale Staten terughoudend om de regie te pakken. Juist omdat ze dan het verwijt krijgen dat ze van een gemeentelijk belang een provinciaal belang maken.
Van macht naar gezamenlijk gezag met het projectbesluit
De Omgevingswet wil toe naar nieuwe verhoudingen. Dit heeft vorm gekregen door beknotting van de juridische doorwerking van de hogere naar de lagere overheid. Zo kan de provincie nog wel instructieregels geven aan de gemeente maar moet ze daar op grond van subsidiariteit terughoudend mee zijn. Bovendien is de provinciale instructiebevoegdheid beperkt tot het omgevingsplan. Nu op dat plan geen actualisatieplicht meer rust (zoals op het bestemmingsplan) is de doorzettingsmacht van de provincie maar heel summier. Bovendien werkt die instructie niet van rechtswege. Bij niet-naleving moet de provincie rechtsmiddelen inzetten tegen de gemeente.
Deze afgenomen macht van de provincie kan de gemeenten minder beducht maken voor samenwerking met de provincie. Dit is een voordeel. Zoek elkaar op, in het wederzijdse vertrouwen dat niet vanuit de macht maar vanuit gezag naar oplossingen wordt gezocht. Leg het regievraagstuk op tafel en erken dat provincies bij uitstek zijn toegerust om de gebiedsopgaven die gemeentegrenzen overstijgen te managen. De Omgevingswet reikt bovendien een uitstekend instrument aan om die regie vorm te geven: het projectbesluit.
Het projectbesluit als regie-instrument
Volgens Afdeling 5.2 van de Omgevingswet kunnen we voor het uitvoeren van een project of het stand houden ervan, een projectbesluit vaststellen. Gedeputeerde Staten (GS) stellen een projectbesluit vast (dus niet Provinciale Staten). Vanuit het traditionele machtsdenken is die bevoegdheid aan GS belangrijk. Het plaatst het bewuste project waarvoor de regie bij de provincie ligt buiten het politieke discours. De focus ligt dan op de uitvoering van het project.
Qua inhoud kan het projectbesluit vele vormen aannemen. Het projectbesluit maakt de (permanente of tijdelijke) maatregelen en voorzieningen mogelijk om het project te realiseren. Daarnaast kan het maatregelen bevatten die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project (Artikel 5.6 Omgevingsbesluit). Daarmee kan het projectbesluit praktisch elke vorm aannemen om het optimale gebiedsresultaat te bereiken.
Gemeenten, pak de regie met het projectbesluit!
Kies als gemeenten samen voor het projectbesluit en leg de regie in handen van GS als primus inter pares (dus op basis van gelijkwaardigheid). Zo kunnen gemeenten gemakkelijker in samenhang, op regio-niveau (maatwerk) over de grote vraagstukken in de fysieke leefomgeving een aanpak bepalen. Gemeenten, pak de regie! Want de druk op het Rijk om op te treden groeit (zie de brede roep om de terugkeer van een ministerie van VROM). Bedenk dat de Omgevingswet op zichzelf geen groter oplossend vermogen biedt dan de regelgeving die zij vervangt. Wel biedt zij de mogelijkheid om tot gebundelde belangen- en waardenbehartiging te komen. Dat kan met het projectbesluit. Gemeenten, pak die kans!
