Verordeningen tijdens de overgangsfase van de Omgevingswet. Hoe werkt dat?

Wat is de positie van de gemeentelijke verordeningen onder de Omgevingswet? Onduidelijkheid hierover blijkt onder andere uit de motie die op 31 oktober 2023 door de Eerste Kamer is aangenomen. In deze motie noemen de indieners dat een deel van de gemeenten nog niet alle relevante verordeningen  naar de Omgevingswet heeft omgezet. Hoe gaat het omzetten van verordeningen in zijn werk? In dit artikel legt Aukje van der Galiën-Rozendal uit op welke plek de regels uit de verordeningen terecht moeten komen onder de Omgevingswet.

Hoe zit het met verordeningen?

Lagere overheden kennen vele verordeningen, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Verordening hemel- en grondwater en de Legesverordening. Regels in deze verordeningen kunnen gaan over de fysieke leefomgeving, zoals het kappen van bomen of het lozen van hemelwater op het riool.

Maar wat te doen met deze regels vanaf 1 januari 2024? Wat als je de regels over het lozen van hemelwater op het riool wilt wijzigen? Wat als je nog geen kapregeling kent en hiervoor nieuwe regels wilt opstellen? Waar moeten deze regels dan een plek krijgen?

Om deze vragen goed te beantwoorden maken we onderscheid in drie categorieën verordeningen:

1. Verordeningen die deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan;

2. Verordeningen met regels die de fysieke leefomgeving wijzigen (en niet onder categorie 1 vallen);

3. Verordeningen met overige regels over de fysieke leefomgeving.

1. Verordeningen die deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan

Artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt welke verordeningen onderdeel zijn van het tijdelijk deel van het omgevingsplan:

1. De regels over archeologie in de Erfgoedverordening met als basis artikel 38 van de Monumentenwet 1988;
2. De Geurverordening met als basis artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij;
3. De Verordening afvoer hemel- en grondwater met als basis artikel 10.32a van de Wet milieubeheer.

Deze verordeningen maken automatisch onderdeel uit van het gemeentelijk omgevingsplan. En dat betekent het volgende:

• Wil je deze regels wijzigen (na 1 januari 2024)? Dan kan dat alleen met een besluit tot wijziging van het omgevingsplan.
• Een (handhavings)besluit op grond van zo’n verordening is vanaf 1 januari een besluit op grond van het omgevingsplan. Zorg daarom dat je de grondslag in de standaard besluitteksten van de gemeente zo snel mogelijk aanpast.
• Deze regels moeten – ook als je ze niet wijzigt - vóór 1 januari 2032 zijn verwerkt in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

2. Verordeningen met regels die de fysieke leefomgeving wijzigen

Regels die gaan over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan terechtkomen (artikel 2.1, eerste lid Omgevingsbesluit). Deze regels mogen dus niet in een verordening blijven staan. Maar wanneer wijzigt een activiteit de fysieke leefomgeving? De toelichting op het Invoeringsbesluit Omgevingswet legt dit uit:

“Bij het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving gaat het om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven- als ondergronds. Gedacht kan worden aan activiteiten als bouwen en slopen, kappen van bomen, ontsieren van een monument, aanleggen van een (uit)weg, aanleggen van buisleidingen, aanbrengen van zichtbare reclame of plaatsen van een hekwerk, het plaatsen van een ondergrondse afvalcontainer en het opspuiten van zand.”

Moet je dan vanaf 1 januari 2024 het omgevingsplan aanpassen, als je regels wilt veranderen of nieuwe regels wilt opstellen voor activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen (bijvoorbeeld het kappen van een boom)?  Nee, de verplichting om regels die gaan over het wijzigen van de fysieke leefomgeving vast te leggen in het omgevingsplan, gaat in vanaf 1 januari 2032 (artikel 22.4 Omgevingswet). Tot 1 januari 2032 mogen deze regels daarom in een verordening worden neergelegd. Dit kan om een bestaande verordening gaan, maar ook om een nieuwe verordening.

Belangrijk is dat deze regels vóór 2032 wel een plek moeten krijgen in het omgevingsplan, anders komen ze te vervallen. Een efficiënte keuze is daarom om zulke regels, als je ze gaat wijzigen, meteen op te nemen in het niet-tijdelijke deel van het omgevingsplan.

Neem, waar dat kan, nieuwe regels meteen op in je omgevingsplan. Dat moet sowieso voor 2032, en zo werk je efficiënt aan je omgevingsplan.

Bijvoorbeeld: het thema ‘kappen van bomen’ kan door een thematische wijziging van het omgevingsplan in de regels worden neergelegd in het omgevingsplan. Dit thema is specifiek en kan daarom goed in het omgevingsplan worden verwerkt, zonder dat het invloed heeft op de implementatie van bijvoorbeeld ruimtelijke regels in het omgevingsplan.

Of je ze nu verwerkt in het omgevingsplan of niet: een vergunningplicht in zo’n gemeentelijke verordening merken we door het overgangsrecht direct aan als een verbod om zonder omgevingsvergunning de omgevingsplanactiviteit te verrichten (artikel 22.8 Omgevingswet).

3. Verordeningen met overige regels over de fysieke leefomgeving

Dit zijn regels die een plek mogen krijgen in het omgevingsplan. De regels gaan over activiteiten die wel gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar die de fysieke leefomgeving niet wijzigen. Voorbeelden zijn het gebruik van een park als een evenementenlocatie of het veroorzaken van hinder door stankoverlast.

Per regel moet worden beoordeeld of de regel terecht moet komen in het omgevingsplan. De volgende vragen helpen bij het beoordelen of de regels in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen:

1. Zijn er instructieregels van het Rijk of de provincie die verplichten dat de regel in het omgevingsplan een plek moet krijgen? In dat geval is er geen keuze en neem je de regel op in het omgevingsplan.
2. Is de regel in hoofdzaak gesteld met het oog op een ander doel dan de fysieke leefomgeving? In dat geval is een regeling in een verordening het meest passend.
3. Maakt de regel onderdeel uit van een onderwerp dat in het omgevingsplan terecht moet komen? De gedachte van de Omgevingswet is dat de regels over de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk op één plek te vinden zijn. In lijn met die gedachte past de regel het beste in het omgevingsplan.
4. Is de regel nodig om te voorkomen dat het omgevingsplan het toegelaten gebruik anders in de weg staat? Bijvoorbeeld om te voorkomen dat het omgevingsplan het gebruik van een locatie als evenemententerrein in de weg staat. Of is de regel nodig om regels in het omgevingsplan juist in te perken? Ook dan neem je de regel op in het omgevingsplan.
5. Is er iets op tegen dat er bij het opnemen van de regel in het omgevingsplan rechtsbescherming tegen de regel openstaat? Een regel in een verordening is een algemeen verbindend voorschrift waar geen rechtsbescherming tegen openstaat. Is er inderdaad iets op tegen, dan kan de regel in de verordening blijven staan.
6. Zijn er redenen waarom het niet de voorkeur heeft dat er een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden aangevraagd als je niet voldoet aan de desbetreffende regel? Door de regel op te nemen in het omgevingsplan, ontstaat er de mogelijkheid om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit aan te vragen voor een activiteit die niet voldoet aan die regel. Neem je de regel op in de verordening, dan is dat niet het geval.

Zolang er geen sprake is van een instructieregel (punt a hierboven), kan de keuze nooit leiden tot een ongeldige regeling. Er geldt dan immers geen verplichting om de regel in het omgevingsplan op te nemen.

Welke regels mag je niet opnemen in het omgevingsplan?

Dit gaat om twee categorieën. Enerzijds de regels waarvoor dat is bepaald in artikel 2.1, tweede lid van het Omgevingsbesluit. Het gaat om bepaalde regels die hun grondslag vinden in de Gemeentewet, zoals regels over belastingen en regels die zijn gesteld met het oog op de openbare orde en veiligheid. Anderzijds regels die hun grondslag hebben in een andere specifieke wet, zoals de Winkelsluitingstijdenwet of de Telecommunicatiewet.

Werk aan de winkel, maar geen haast

Kortom, niet alle regels uit verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan, kunnen op één hoop worden gegooid. Er gelden de komende jaren verschillende regimes waarbij je ook verschillende keuzes kunt maken. Belangrijkste conclusie – voor wie al genoeg op zijn bordje heeft – is dat zolang je niets wilt wijzigen aan een verordening, er geen dwingende reden is om deze op korte termijn om te zetten naar het omgevingsplan. De verordening doet ook onder de Omgevingswet tot 2032 gewoon zijn werk.  

Vragen over verordeningen onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met: